法律“打架”破坏法治
时间：2010-2-21 作者: 点击:
是否超越权限、下位法是否违反上位法等事项进行审查，并规定了备案审查的处理规定。从该条例可以看出，备案是避免立法冲突的有效措施，全面启动备案审查机制非常重要。
在我国，司法机关虽然对促进法制统一作用有限，却承担着法律适用的统一这一重要职责。《行政诉讼法》正式确立了行政诉讼制度，建立了一种通过司法权制约行政权的机制。行政诉讼对行政机关实施的适用法律法规错误、超越职权、滥用权力、不履行义务等各种非法的具体行政行为，以及对具体行政行为是否符合宪法和法律规定进行审查，通过审查纠正非法的行政行为，因此，我国的行政诉讼制度具有司法审查的部分内涵，即对具体行政行为的司法审查。
但是，司法审查作为维护法治的基本手段，更需要对抽象行政行为（即行政机关制订行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令的行为）的合法性进行审查。从实际情况来看，我们目前许多部门规章和政府规章、决定、命令的制订缺乏科学的论证和周密的思考，透明性、合法性和科学性缺乏保证，地方立法中部门利益膨胀的现象十分严重，存在不少与法律相抵触的问题。所以，加强对抽象行政行为的监督审查更有助于法制的完善和统一。
三、保障公民法律审查的参与权
法律审查机制的主要功能是维护宪法秩序的统一性以及切实保障人权和公民的基本权利不受国家权力的侵犯。从西方国家法治实践来看，法律审查的关键是保障公民个人提起宪法审查诉讼，以宪法规范的最高效力来抵制任何国家权力行为对公民基本权利的压抑。因此，通常可以把公民个人有无向宪政委员会或宪法法院等法律审查机构提起诉讼的当事人资格作为衡量法治水平的一项最重要的指标。
不过，社会现实和现有制度体系的可操作性对公民个人提起宪法审查的当事人资格是有多方面限制的，这在我国目前还难以一步到位。我国《立法法》规定了解决法律冲突的启动程序。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求；其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。国务院于2001年12月颁布的《法规规章备案条例》第12条也规定地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院提请全国人大常委会处理。从上述法律、行政法规的规定看，在解决法律冲突的启动程序中，有权提请审查的主体比较广泛，可提请审查的对象也较全面，但是仍不完善。
第一，应进一步扩大接受提请审查的主体的范围。根据《立法法》，接受提请审查的主体是全国人大常委会；根据《法规规章备案条例》，国务院可接受地方性法规同行政法规相抵触以及规章、行政决定、命令等同法律、行政法规相抵触的提请审查建议，但地方人大常委会和地方政府能否接受提请审查并没有规定。而实践中，发生冲突的规范性文件大量存在于地方立法中，一旦提请审查机制付诸实施，全国人大常委会和国务院将应接不暇，可能使大量的提请审查诉愿得不到及时有效的解决。
第二，应建立提请审查权的权利救济机制。享有提请审查权的主体，尤其是公民个人向有关机关提出请求审查的要求或建议后，如果接受机关置之不理或敷衍塞责怎么办？这是一个十分现实的问题。为此应当尽快建立起相应的受理程序及救济制度，防止权利出现落空的可能。
第三，保障公民通过诉讼参与法律审查的权利。我国《行政复议法》第5条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼。但是《行政诉讼法》第11条却规定公民、法人和其他组织只能对具体行政行为不服提起诉讼。为此，有必要扩大人民法院受理行政诉讼的范围，将“抽象行政行为”纳入诉讼审查之内。具体思路是，在公民个人向有关机关提出审查的要求或建议后，有关机关不予答复，或公民对答复不满的，可以以该机关为被告向人民法院提出审查诉讼；或者由公民直接就“抽象行政行为”向人民法院提出审查诉讼。在现有的政治体制下，充分发挥公民在法律审查中的参与权，是一个非常重要的法治课题。※
（作者系省级机关法宣办副主任、法学博士）
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