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机关党组织发挥监督作用的方式和途径研究
2016-06-03 14:45:00  
 机关党组织发挥监督作用的方式和途径研究

中共南通市委市级机关工委课题组

 

党要管党、从严治党是我们党的一贯方针。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央把从严治党摆在更加突出的位置。全面从严治党既需要做好顶层设计,也离不开筑牢基层基础。机关党的建设应以从严治党为统领工作的基本原则和基本思路,强化工作责任,严明政治纪律和政治规矩,不断提高服务中心、建设队伍水平,坚持不懈地推进各项工作。

机关党组织发挥监督作用面临的突出难题及其原因分析

1、思想认识上:缺乏主动性、自觉性

调研发现,当前制约机关党组织发挥监督作用的首要因素在于监督主体和监督客体都存在监督意识淡薄、缺乏接受监督的主动性和自觉性的问题。

就监督主体而言,一些机关党组织缺乏主动作为的勇气和魄力。不少机关党组织负责人一般由单位副职兼任,除了党务工作外还要负责具体的业务工作,而业务工作较为彰显政绩。这在无形之中造成一些机关党组织负责人倾向于将更多的时间和精力投向业务工作而不是监督工作。业务不熟悉也是重要障碍。不少机关党组织负责人党务工作经验不足,对有关政策规章缺乏系统了解,遇到实际问题无所适从,从而不敢、不愿意大胆监督。就监督客体而言,不愿意主动接受监督是最突出的问题。在有些党员特别是“一把手”的眼里,似乎只要业务工作搞上去了,其它方面任性一点没关系。久而久之,就没有了主动接受监督的意识。一些党员干部对监督感觉特别“刺耳”,认为“这是对自己的不信任”,“是跟自己过不去,挑毛病”。不怕监督也是突出表现。个别党员干部缺乏最起码的民主意识,习惯于个人说了算,认为“自己想怎么干就怎么干,别人管不着”。有的甚至对提批评意见的人予以打压、刁难,直接排斥监督。

造成思想认识上缺乏主动、自觉意识的原因在于主客观两大方面:在主观层面,一些党员干部理想信念和党性修养缺失,缺乏对法纪和规矩的敬畏感,甚至存在特权思想,将自身独立于监督之外。在客观层面,权力高度集中是其重要原因。机关的最大特征就是权力集中,尤其是在一些负有审批、决策、执行部门。对于这些机关的党员干部尤其是“一把手”而言,可以说是集教练、发令、裁判等权能角色于一身。长期处于权力中枢的浸淫之中,一些党员干部于不自觉中难免侍权傲物,“对监督颇不习惯”。

2、体制机制上:缺乏权威性、科学性

按照《党章》和《条例》的规定,机关党组织协助机关行政负责人开展工作,不对机关负领导责任。这种制度设定实际上就意味着机关党组织对党员、领导干部的监督不是靠行政权威的力量,而是靠党员之间、组织与党员之间、上下级之间的相互配合,通过党的组织生活会、民主评议党员、纪律检查等方式进行监督。这种方式虽然有其积极作用,但是从行政机关本身的性质和日常运作模式来看,其监督如同软绵绵的“橡皮图章”,缺乏应有的权威性。

调研发现,机关党组织的监督缺乏权威性,同其体制机制上的设计直接相关。如问卷统计结果显示,60.2%的受访者认为“机关党的工作机制不顺是影响机关党组织监督作用发挥的最主要因素”。如下图所示:

 
 

 

 

 

 

 

 

 


从体制设计来看,作为机关的内设机构,机关党组织的人员编制、干部任免、工作经费、后勤保障都依附于同级党委。这意味着机关党组织对党员尤其是干部的监督是一种自下而上的监督。而这种监督会导致出现监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体的尴尬情形,从而使机关党组织监督的独立性和权威性大打折扣。

3、监督内容上:缺乏全面性、务实性

根据《党章》的规定,机关党组织监督涉及到党内生活、党员行为的各个方面,主要包括执行政治纪律和组织人事纪律,贯彻执行党的路线、方针、政策以及重大决策、执行民主集中制、廉洁自律、履行职责等方面的监督。但实际情况往往是,机关党组织对党员干部的监督主要限于廉政方面,其它方面多是一笔带过。这种情况严重影响了机关党组织监督的全面性。比如,访谈期间,一些干部谈及监督,往往就是强调纪律惩处,片面地将发现了多少腐败问题线索、查处了多少贪腐干部当作机关党组织的主要工作指标,忽视机关党组织还应对党员干部执行党的路线、方针、政策等方面的监督。一些机关党组织虽然重视对党员干部生活作风、“八小时之外”的监督,但是又忽视了对干部勤政为民、工作效率方面的监督。

4、监督过程上:缺乏系统性、完整性

监督,理应是一个过程,而不仅仅是一个节点。但是,调研发现,当前机关党组织监督的突出问题之一就是缺乏系统性,忽略事前、事中监督,而将主要精力放在事后监督及其补救。比如,对于重大事项、重大项目的决策,机关党组织很少有机会参与,即使参与也不能提前介入,最多只是在项目上会、班子成员讨论等“最后环节”发表意见。这种情况导致的结果便是,无法对重大决策或重要事项的可行性、科学性及其可能存在的风险进行事前评估和监督。

机关党组织对机关党员干部的监督,实质上是对决策权、审批权、经办权等权力运行过程的监督。但实际上,其对权力行使过程的监督也极为乏力。一些机关党组织不仅不能参与干部任免的表决、考核,而且对机关干部日常工作中的权力行使过程也无从监督。如在回答“您认为机关党组织能对机关干部权力行使过程进行监督吗?”的问题时,高达61%的受访者认为“基本不可能”,只有11%的人认为“能做到”。导致机关党组织监督过程不完整的原因是多方面的。其中,机关党组织及其负责人对机关行政业务不熟悉是主要原因。在业务不熟悉的情况下,极易出现心有余而力不从的尴尬局面。调研发现,有些机关将年老体弱、政策照顾性安置或者业务能力强可以兼职的同志,安排在机关党组织负责人岗位上。这种情况导致的结果,要么是没有开展监督的业务能力,要么是没有时间和精力监督。

5、监督渠道上:缺乏针对性、有效性

调研发现,当前机关党组织的监督渠道虽然有重要情况通报、述职述廉、审计监督、巡视等渠道,但这些监督途径的作用极为有限,其针对性和有效性较差。

发挥机关党组织监督作用的总体思路及对策建议

(一)总体思路

1、找准定位。定位不准,自然无从监督。总体上看,机关党组织需要从三个方面找准定位。其一,从机关党组织自身的工作性质找准定位。《党章》已经明晰,机关党组织主要是协助行政负责人完成任务,对包括行政负责人在内的每个党员进行监督,不领导本单位的业务工作。这说明,机关党组织不要将“监督”误解为“领导”。离开“协助”谈监督,就会偏离方向,而且还会将自己置于被动境地,无从监督。其二,从机关党组织的工作任务找准定位。机关党组织的基本任务主要是对党员的教育、管理和监督,三者相互联系、相互渗透,构成有机整体。管理是主线,教育是基础,监督是保证。监督必须根据教育和管理的目标和权限来实施,脱离这个底线来监督,终究是不切实际的。其三,从正确处理与机关党组、行政监督的关系中找准定位。根据《党章》规定,党组对本机关党建工作负有领导职责,党组与机关党组织之间是领导和指导的关系。这说明,机关党组织不能越俎代庖、单枪匹马地监督,而要紧密团结在党组周围才能做好监督。行政监督是机关监督体制的基础,机关党组织监督必须服务于行政监督,并自觉将行政监督工作纳入自身监督的重要范畴。但是,这种监督不是消极被动的,而是积极主动、相辅相成的,机关党组织主要通过党员发挥先锋模范带头作用,对行政监督发挥促进和保障作用。

2、机制革新。要在不突破机关党组织所处体制的情况下,从机制创新方面作出尝试性努力。可以在重大事项决策、干部选拔任免、重大事项报告等方面,做实做足机关党组织的“列席权”、“参与权”、“建议权”、“活动权”、“报告权”等重要权限,以增强其开展有效监督的权威性。

3、突出重点。这里的重点有四个。一是重点对象:要将领导干部,尤其是“一把手”、处室负责人、重点岗位负责人作为重点监督对象。二是重点领域:突出对党员干部贯彻执行党的路线、方针、政策的监督;突出对领导干部选拔任用干部方面的监督,严格把好选人用人关;突出对重大工程建设、物资采购、资金管理使用、招投标等领域的监督;突出对领导干部思想作风、工作作风的监督,杜绝以权谋私、假公济私、化公为私;突出对领导干部廉政情况的监督,严格执行“六大纪律”、“八项要求”,保证廉洁从政,树立良好形象。三是重点环节:注重对权力授予过程和行使过程的监督,坚持“哪里有权力就监督到哪里”,防止出现监督漏洞;注重重大事项决策前的监督,实现事前事中事后监督的全覆盖。四是重点措施:机关党组织不是党内的公检法,其工作不是专门盯人办案惩罚,更不是警察抓小偷,更何况它没有问责的有力凭借。因此,其主要监督措施就是将纪律和规矩挺在前面,引导党员干部牢固树立守纪律讲规矩的意识。

4、制度为基。要从制度建设的高度来抓监督,建立健全“不敢、不想、不能”的制度综合体,比如重大事项报告制度、党员评议制度、重大决策征询意见制度、党务公开制度等。制度建设,从横向层面看,要坚持到边到角,既要有监督党员干部经济生活的,也要有涉及其政治、文化生活的,既要有能监督其八小时之内的,还要有能监督其八小时之外的;从纵向层面看,要坚持上下互动,既要有能监督普通党员的,更要有能监督领导干部的,杜绝存在游离于监督之外的特殊党员和监督盲区。制度不在多,而在于精,在于务实管用。因此,在注重制度体系建设的同时,要增强制度执行力,做到用制度管权管事管人,不留“暗门”、不开“天窗”,坚决纠正有令不行、有禁不止的行为,使制度成为硬约束而不是橡皮筋。

5、注重操作。在注重制度体系建设的同时,还必须注重可操作性。比如明确违反制度规定的处理办法,要尽量做到准确、具体,便于操作和掌握。要采取同地区实际、机关部门状况等具体情况相一致的、具有切实可行性的措施,否则,难免导致南辕北辙。

(二)主要对策

从当前机关党组织监督所处的体制环境和全面从严治党的基本形势看,加强机关党组织监督可以探索“1+2+X”模式。“1”即是抓住权力监督这个关键——权力是机关党组织所面临的外部环境,丧失对权力的监督,其他方面的监督都是隔靴搔痒;“2”即是抓住监督的主体和客体两大要素的合力互动——任何党员既是实施监督的主体,又是接受监督的客体;“X”即是采取一系列富有针对性、可行性的有效措施。

1、抓住关键:形成完整的权力监督链条。机关党组织的监督,实质上就是对机关党员干部运用行使权力的监督。因此,能否抓住权力这个关键,成为直接影响机关党组织监督成效的主要因素。这就要求对权力的授予过程、行使过程及其结果进行强有力的监督。就对权力授予过程的监督而言,要将机关党组织在干部选拔任免、使用、惩处等过程中具有必须的发言和意见权作为一项制度明确下来,规定机关干部的任免必须征求机关党组织负责人的意见,缺少这一步骤即为程序缺失。

2、合力互动:主客体共同监督。机关党组织的监督是双向的,每个党员干部既是监督的主体,也是监督客体。因此,要着力培育和激发党员干部的监督意识。要采取积极措施,使每位党员都充分认识到,党组织不对党员进行监督是党组织的失职,而党员不接受党组织的监督,就丧失了党员的起码条件。每位党员既是监督者,同时也是被监督者。

3、拓宽渠道:健全监督网络体系。只有不断拓宽监督渠道,建立起自上而下、自下而上、纵横交错、内外结合的监督网络,才能消除监督的空白区和中间地带。

4、注重整合:形成有效监督的合力。机关党组织的监督要想发挥应有效力,就必须坚持与权力机关监督、政协民主监督、司法监督、行政监督、群众监督、舆论监督融合起来,形成监督合力。

5、发展民主:健全党内监督民主体系。民主也是一种监督方式。党内民主是党组织力量的基础。因此,要协助开好党内民主生活会,推动领导班子形成并巩固这一自我监督、自我约束的良好机制。要积极推行党务公开、政务公开,不断提高党员干部的民主意识和参与意识,让广大党员积极参与到党内监督的实践活动中来;要保障党员主体地位,落实党员知情权、参与权、选举权、监督权,充分尊重和体现党员的意志,实现人人平等、共同参与和管理党内事务。

6、开发技术:提高监督的可应用性。监督的有效性不仅取决于制度建设的科学性和规范性,而且同技术手段密不可分。因此,要积极开发和应用相应的技术手段。

来源:   编辑:钱杨
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